החלטה בתיק בר"ם 1572/11

1.             לפני שתי בקשות רשות ערעור, שהחלטתי לדון בהן במאוחד, על החלטתו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת ר' רונן). בגדרי ההחלטה התקבלה בקשת המבקשת ב-בר"ם 1572/11 והמשיבה ב-בר"ם 1992/11 (להלן: ויצו), לאשר לה לנהל תובענה ייצוגית נגד המבקשת ב-בר"ם 1992/11 והמשיבה ב-בר"ם 1572 (להלן: מיתב), אך זאת תוך צמצום הקבוצה המיוצגת. מיתב מבקשת רשות לערער על עצם אישור התובענה הייצוגית ואילו ויצו מבקשת רשות לערער על אותו רכיב בהחלטה המורה על צמצום הקבוצה שבשמה תנוהל התובענה.

להלן אפרט את הנתונים הרלבנטיים להכרעה בשתי בקשות אלה.

העובדות הרלבנטיות והטענות שהועלו בפני בית המשפט לעניינים מינהליים

2.             ויצו היא עמותה רשומה, המוגדרת כמוסד ללא מטרת רווח, ומפעילה מספר נכסים שאינם משמשים למגורים בעיר פתח תקווה. מיתב הינו תאגיד אזורי למים וביוב הפועל בהתאם לחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001(להלן: חוק תאגידי מים וביוב), ובא, החל משנת 2004, במקומה של עיריית פתח תקווה בכל הקשור לאספקת מים, איסוף שפכים מהצרכן וטיהורם.

3.             ויצו הגישה תביעה נגד מיתב - לבית המשפט לעניינים מינהליים בת"א, ובצידה בקשה לאשר את תביעתה כתובענה ייצוגית. בתביעתה טענה ויצו כי מיתב גבתה ממנה שלא כדין, החל משנת 2004, סכום נוסף מעבר לאגרות הביוב המוטלות על תושבי העיר פתח תקווה, הגבוה בשיעור של 15.5% מהתעריפים המנויים בחוק עזר לפתח תקווה (ביוב), התשנ"ו-1996 (להלן: חוק העזר לפתח תקווה) - סכום השווה לשיעור מס ערך מוסף (להלן: מע"מ), שחל בתקופה הרלבנטית. ויצו ציינה בתביעתה כי סעיף 152 לחוק תאגידי מים וביוב (להלן גם: סעיף 152), שעניינו הוראות מעבר לענין תעריפים והפסקת שירות קובע כי תעריפי הביוב שהיו קבועים ערב תחילת פעילותה של מיתב כתאגיד מים וביוב - יישארו בעינם לתקופת ביניים, עד לקביעת תעריפים סופיים. בהתאם לכך, לשיטת ויצו - מיתב היתה אמורה לגבות אגרת ביוב באותו שיעור שגבתה עיריית פתח תקווה ולא להוסיף עליו את הסכום השקול לשיעור המע"מ. לטענת ויצו, מכיוון שמיתב גבתה את הסכום הנוסף רק מבעלי הנכסים שאינם משמשים למגורים, נוצרה חלוקה בלתי חוקית ובלתי סבירה בנטל החזקת הביוב בין משקי הבית לבין יתר הצרכנים, המנוגדת לשיטת חלוקת הנטל שקבע מחוקק המשנה בחוק העזר לפתח תקווה.

4.             בפתח הדיון מיתב טענה בפני בית המשפט המחוזי הנכבד שתי טענות מקדמיות הנוגעות לאישור התובענה הייצוגית, וגרסה כדלקמן:

(א)           ויצו לא פנתה בעניין הגבייה לרשות המים עובר להגשת תביעתה.

(ב)           ויצו איננה גוף הרשאי להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית לפי סעיף 4(א)(3) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-1996 (להלן: חוק תובענות ייצוגיות), שכן עיקר עיסוקה של ויצו הוא בהפעלת מוסדות חינוך.

טענות אלה נדחו על ידי בית המשפט הנכבד (בהחלטות מתאריכים 28.10.2010 ו- 8.2.2011, בהתאמה).

5.             מיתב טענה עוד כי קבלת הבקשה לאישור התובענה כייצוגית תעמוד בניגוד לכללי תאגידי מים וביוב (תעריפים לשירותי מים וביוב והקמת מערכות מים או ביוב), התש"ע-2009 (להלן: כללי המים והביוב), שנכנסו לתוקפם בתאריך 1.1.2010. בסעיף 2(ד) לכללי המים והביוב נקבע מפורשות כי על מיתב להוסיף מע"מ על המחיר המלא של השירות שהיא מעניקה. כן טענה מיתב כי בעניין זה הוגשו תביעות פרטניות על ידי שני צרכנים ומכאן שאין חשש שצרכני המים יירתעו מהגשת תביעות אישיות. עוד טענה מיתב כי ניהול תובענה ייצוגית יגרום לה נזק רב, בהשוואה לתועלת לצרכנים, שעשויה לצמוח מניהול תובענה כאמור.

לגופו של עניין, טענה מיתב כי גביית המע"מ נעשתה כדין, שכן מיתב מחויבת לשלם מע"מ על מחיר העסקה בתעריף הקבוע בחוק ולפי סעיף 6 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975 (להלן: חוק מע"מ) - היא רשאית לדרוש מצרכניה לשאת בתשלום זה. עוד טענה מיתב כי אם לא היתה מוסיפה את רכיב המע"מ לשיעור האגרה, הרי שהכנסותיה היו קטנות מאלו של העירייה, בתקופה שקדמה לכניסת מיתב בנעליה. מיתב הוסיפה וטענה כי לא העלתה את תעריף האגרה שגבתה מן הצרכנים הפרטיים כחלק מיישום מדיניותו של מחוקק המשנה שלא לגרום לשינוי תעריפים אצל הצרכנים הפרטיים עם הפרטת משק המים והביוב. לסיום טענה מיתב כי קבלת התובענה הייצוגית תוביל להתעשרות צרכנים עסקיים על חשבון מיתב, זאת משום שאם יחולץ רכיב המע"מ מתעריף אגרת הביוב, יקבלו הצרכנים העסקיים הנחה באגרה המשולמת על ידם - בשיעור רכיב המע"מ, שאותו יוכלו לקזז כמס תשומות, ועל כן הצרכנים העסקיים אינם יכולים להצביע על נזק ממשי שנגרם להם.

6.             מנגד טענה ויצו כי בהתאם לסעיף 37 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962 (להלן: חוק הרשויות המקומיות (ביוב)) כפי שהיה בתוקף בשעתו, תעריפי הביוב אמורים לכסות את ההוצאות הכרוכות בהחזקת מערכת הביוב, והוספת מע"מ על התעריף מביאה למעשה להתעשרותה של מיתב.

בתשובה גרסה מיתב כי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) איננו חל על תאגידי מים, וכן כי חוק תאגידי מים וביוב קובע במפורש כי אחת ממטרות התאגיד היא יצירת רווחים למשקיעים בו ותשואה על ההון שמושקע בתאגיד. עוד טענה מיתב בהקשר זה כי הוצאותיה בשנים 2008-2007 היו גבוהות מהוצאות העירייה בשנת 1996, השנה שבה חושבה אגרת הביוב בחוק העזר.

7.             מיתב טענה עוד כי לויצו אין עילת "תביעה אישית" כיון שלא נגרם לה נזק כתוצאה מגביית רכיב המע"מ, שכן היא "מגלגלת" נזק זה על צרכניה ועל הגופים התומכים בה בשל היותה מלכ"ר. מעבר לכך הוסיפה מיתב כי גביית המע"מ בגין נכסים שאינם משמשים למגורים, מוסדרת בסעיף 9א לחוק מע"מ, המהווה חקיקה ראשית. ביחס לגבייה זו, כך נטען, אין תחולה לדוקטרינת ההשבה מחמת גבייה בחוסר סמכות כבמקרים אחרים בהם קמה עילת תביעה (בהקשר זה מיתב הפנתה לפסק הדין ע"א 546/04 עיריית ירושלים נ' קופת חולים לאומית (20.8.2009), הנתון לדיון נוסף (דנ"א 7398/04)).

החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים

8.             בית המשפט הנכבד קיבל בחלקה את בקשת ויצו לאשר את התביעה כתובענה ייצוגית, בעילה של הוספה שלא כדין של רכיב המע"מ לאגרת הביוב שגבתה מיתב מנכסים שאינם משמשים למגורים. 

במרכז החלטתו של בית המשפט הנכבד עמדה השאלה האם גביית התוספת על ידי מיתב נעשתה כדין וזאת בשים לב לסעיף 152 לחוק תעריפי מים וביוב. לאחר שבחן את לשון הסעיף ואת תכליותיו - הגיע בית המשפט הנכבד למסקנה כי המחוקק ביקש לשמור על יציבות ב"תקופת הביניים" - כך שהמחירים ששולמו על ידי נישומים עובר לחוק החדש לא ישתנו בתקופת הביניים. לעניין זה קבע בית המשפט הנכבד כי אין בטענת מיתב כי הוצאותיה רבות יותר מאלו של העירייה כדי לשנות את האמור בסעיף 152.  בית המשפט הפנה לכללי המים (תעריפים למים ברשויות המקומיות), תשנ"ד-1994 (שמם של הכללים הנ"ל שונה בשנת 2009 ל: "כללי המים (תעריפי מים שמספקים ספקים מקומיים)", והם יכונו להלן על פי הגירסה שהיתה בתוקף בתקופה הרלבנטית: כללי המים תשנ"ד). בכללים אלו נקבע במפורש כי המחיר הנקוב איננו כולל מע"מ וכי תאגיד רשאי להוסיף לתעריף מע"מ. בית המשפט ציין איפוא כי כללים אלו מדגישים שכאשר מחוקק המשנה ביקש לאפשר לתאגיד המים והביוב הוספת מע"מ, הוא עשה כן מפורשות, מה שאין כן בענייננו.

9.             באשר ליחס בין סעיף 152 לחוק תעריפי מים וביוב לבין חוק מע"מ קבע בית המשפט כי סעיף 6 לחוק מע"מ, שעניינו גביית מס מהקונה, הוא בבחינת חריג המתייחס אל העלאת שיעור המס לאחר העסקה. במקרה הנוכחי מחיר העסקה נקבע במועד חקיקת סעיף 152 הנ"ל, אשר קבע כי התעריפים שהיו נהוגים קודם לכן יוותרו בעינם. עוד קבע בית המשפט כי יש לדחות את פרשנות מיתב שלפיה מסעיף 9א לחוק מע"מ יש להסיק כי התעריף לפי סעיף 152 לחוק תעריפי מים וביוב איננו כולל מע"מ. זאת נוכח העובדה שסעיף 9א הנ"ל קובע מהו מחירה של עסקת שירות, אולם אינו קובע בהכרח כי סכום המע"מ איננו כלול במחיר העסקה. נהפוך הוא, הכלל הוא כי מחיר העסקה כולל את רכיב המע"מ, אלא אם נקבע במפורש אחרת. בית המשפט הוסיף כי אף אם נפלה סתירה כלשהי בין ההסדרים שבשני החוקים הנ"ל, הרי שההסדר הקבוע בחוק תאגידי מים וביוב - גובר על הוראות חוק מע"מ, בשל היותו הסדר מאוחר וספציפי.

עוד קבע בית המשפט הנכבד כי לא היה מקום להבחין בין נכסי משקי הבית הפרטיים לבין נכסים שאינם משמשים למגורים, כפי שעשתה מיתב, זאת משום שלהבחנה זו אין זכר בסעיף 152. מיתב אף לא היתה רשאית לקבוע זאת מכח היקש מכללי המים תשנ"ד, שבמסגרתם הוראה מפורשת, המאפשרת הבחנה בין סוגי הנכסים הללו.